Fiscalité révolutionnaire (III)

§.2 – Le Consulat et l'Empire : La construction d’un environnement fiscal solide
 
Les lacunes de la politique fiscale du Directoire (26 oct. 1795 – 9 nov. 1799) furent une des causes directes du coup d’État du 18 brumaire.
Devant le déficit (que l’on ne pouvait plus combler avec l’inflation), les défaillances du service public, l’accumulation de papiers à court terme dépréciés, le Directoire remet les emprunts forcés et d’autres taxes révolutionnaires à l’ordre du jour.
 
La catégorie de gens lésés par ces mesures s’oppose au Directoire et fournit, à une « valeur » militaire montante, un certain Bonaparte, des moyens financiers et la garantie d’aides substantielles s’il réussissait à faire valoir ses intérêts.
Fort du soutien des « capitalistes » et du « milieu financier » en général, une des premières décisions du nouveau pouvoir est l’abrogation des emprunts forcés, ressource remplacée par un supplément de 25 % aux contributions foncières, personnelles et somptuaires.
 
L’état de la France au 18 brumaire est déplorable : La dévaluation a atteint 99,966 %, les caisses de l’État sont complètement vides et, fonctionnaires et militaires, ne sont plus rémunérés depuis une année !…
La plus grande tâche de Napoléon Bonaparte (et des deux autres consuls dans un premier temps), celle pour laquelle il avait été plébiscité, est de construire un système fiscal solide qui puisse perdurer et apporter un environnement stable aux citoyens.
 
Tout n’était pas à reconstruire car le système d’impôts directs était fiable. Il suffisait de créer une administration capable de mettre en œuvre la législation et de rétablir les impôts indirects, dont le budget ne pouvait se passer.
 
A – La reconstruction des administrations
 
Pour qu’un système d’impôts directs soit performant, l’administration chargée de son application doit fonctionner correctement.
Or, elle s’était dégradée petit à petit depuis 1789 : Le recouvrement était donc médiocre.
 
Le gouvernement du consulat rappela les fonctionnaires du « vingtième » pour remplacer le système des « Agences des contributions directes » dont les commissaires n’étaient pas compétents.
La formation des fonctionnaires se met alors en place et commence lentement, puis se fait de plus en plus rapidement : En 3 ans (1799 à 1802), tous les postes à remplir sont pourvus, l’assiette de l’impôt a pu être faite en temps voulu et, pour la première fois depuis la révolution, le recouvrement a pu commencer pendant l’année à laquelle les contributions appartiennent.
Sachant que les impôts rentreraient régulièrement, les administrations ont pu anticiper quelque peu leurs actions.
 
B – Le rétablissement des impôts indirects
 
L’absence d'impôts indirects avait paralysé le Directoire. Dans une économie où la place principale revenait à l’agriculture tandis que l’industrie et le commerce sont le fait de petites entreprises utilisant encore peu le contrat de travail (travail au jour le jour en fonction des besoins), les impôts directs ont nécessairement un faible rendement.
Il est vrai que les gouvernements successifs avaient été retenus par la crainte de mouvements populaires hostiles face à ces prélèvements.
 
Le Consulat poursuit néanmoins l’action du Directoire qui autorise quelques villes importantes à créer des « octrois municipaux et de bienfaisance ».
Le 18 brumaire, 34 communes, dont Paris, possèdent ce droit qui est étendu par la loi du 6 ventôse an VIII à toutes les villes dont les hospices n’ont pas de ressources suffisantes.
 
Finalement, la guerre et les dépenses qu’elle entraîne, oblige le Consulat à s’occuper de la matière imposable la plus évidente : La boisson.
Les consuls décident d’une perception de l’impôt à la production ; ainsi les interventions du fisc se trouvent limitées par rapport à l’Ancien Régime.
Le contribuable déclare ce qu’il produit, puis ce qu’il vend ou consomme et le fisc procède à l’inventaire des dépôts, contrôle les débits, surveille la circulation de manière à retrancher ce qui est produit des stocks qui subsistent et ainsi peut vérifier le montant déclaré.
Le plus gros changement réside dans le fait, qu’étant donné le mode de perception, le contrôle s’effectue dans les entrepôts, les caves et non plus dans le cadre familial du domicile de l’individu.
Le principe de la garantie des droits des individus reste inviolé et le rendement des contrôles est bien supérieur compte tenu du regroupement des points de contrôle !
 
Les dirigeants politiques rappellent l’impôt sur le sel sous la forme d’une taxe modérée perçue là encore à la source (sortie des marais salants).
 
Le rétablissement de ces impôts et l’administration chargée de leur organisation subissent quelques revers impopulaires mais dans l’ensemble cela se fait en douceur.
 
On retire ce qu’il y a de plus odieux dans les techniques de l’Ancien Régime : Plus d’obligation de consommer une quantité minimum de sel et, surtout, plus d’interventions abusives chez les particuliers (règles d’intervention précises et rigoureuses).
 
C – La préparation de l’avenir : Le cadastre
 
Le système de répartition de l’Ancien Régime était source d’inégalités importantes. De plus il conservait la notion d’arbitraire que tous avaient voulu éliminer.
Pourtant il était toujours en vigueur.
Supprimer ou même améliorer le système consiste en une grande réforme difficile à concevoir mais surtout à mettre en œuvre.
 
Pour répartir l’impôt entre circonscriptions et entre citoyens sur une base plus sérieuse, l’établissement d’un cadastre permet d’apporter la solution.
On détermine donc des règles minutieuses garantissant le même régime pour tous et partout.
Elles sont rassemblées dans le « Recueil Méthodique » (1811).
 
Il y a quatre stades pour l’élaboration du cadastre :
 
-      La classification.
À partir de différentes natures de terrains, l’administration détermine en combien de catégories chaque nature est divisée à raison de différents degrés de fertilité. Pour chaque catégorie de chaque nature de terres, une parcelle, assez étendue et homogène, est choisie pour servir de comparaison, d’étalon en quelque sorte.
À partir de nombreux documents, actes de location par exemple (de préférence car base sérieuse), les experts déterminent le revenu moyen annuel des terres de chaque catégorie.
 
-      Le classement.
Toutes les parcelles réelles de la commune sont alors classées dans un cadre général, la référence.
 
-      Le regroupement.
Pour certains propriétaires dont le revenu est connu avec exactitude, le revenu résultant du classement est comparé au revenu réel et ajusté ce qui peut aboutir à la révision du classement.                       
 
-      L’attribution de valeur.
À chaque compartiment de parcelle, on applique le taux en vigueur (le même pour tous) mais variable selon les années.
 
Les mêmes opérations sont répétées pour les terrains bâtis.
 
Dans tous les cas ces opérations sont longues, minutieuses et coûteuses et amenèrent l’invention de plusieurs instruments pouvant faciliter la tâche des experts face à des calculs trigonométriques complexes, des levées de plan…
On note, notamment à cette époque, la création du système métrique des poids et mesures qui fit gagner un temps précieux et introduisit encore plus de rigueur dans le procédé.
C’est ainsi, grâce à ces règles immuables, que le gouvernement garantit l’impartialité des travaux : Les experts suivent pas à pas les instructions, s’appuient sur de nombreux documents et sont surveillés par des contrôleurs à chaque étape.
Le caractère abstrait de ce travail fait que personne ne sait sur quel propriétaire tomberait telle ou telle partie du tarif !…
Garanties d’équité suffisantes.
 
Il a fallu 40 ans pour achever le cadastre du territoire français commune par commune, il était donc difficile de comparer les villes entre elles compte tenu du fait qu’elles auraient pu être cadastrées à des dates très différentes et ainsi les valeurs des terres de référence être très éloignées.
C’est pourquoi la loi de 1832 indique que le cadastre ne peut servir de base de répartition qu’entre les contribuables d’une même ville.
 
On ne peut toutefois que remarquer le parallélisme étonnant entre les créations des systèmes métriques, cadastre et Code civil : Ces réalisations entrent dans le cadre d’une volonté de classer les objets directement en rapport avec la réalité de la vie sociale et selon une approche totalement objective (dans le Code pénal les délits sont ainsi classés dans des catégories correspondantes chacune à un éventail de peines précises).
On veut éliminer l’arbitraire et en plus cela évite à l’État de revoir périodiquement des évaluations difficiles.
 
Un autre avantage est apporté par le cadastre : C’est une véritable stimulation pour l’investissement et la valorisation des terres. En cela, le cadastre est le précurseur des procédés fiscaux employés aux XIX^ème et XX^ème siècles.
L’individu est incité à tirer le maximum de son domaine : La fixité du tarif implique qu’une terre non cultivée est soumise au même impôt qu’une terre cultivée si la qualité du fond, la valeur intrinsèque du sol est la même.
Et si l’individu améliore le produit de sa terre, il ne subira pas un supplément d’imposition.
 
Ces principes, dont la nécessité de reconnaître la qualité intrinsèque du sol, sont toujours en vigueur de nos jours.
L’impôt foncier à base cadastrale et les impôts de la période révolutionnaire (Patente, Contribution personnelle, Contribution des portes et fenêtres) constituent la base du système français jusqu’au début de la première guerre mondiale.