Enjeux de la fiscalité contemporaine (I)

Enjeux et évolutions : Les problèmes contemporains des prélèvements obligatoires et leur évolution
 
Cette « mise en perspective historique » faite, il convient de revenir à notre description de l’évolution de l’impôt et des prélèvements obligatoires dans notre pays en vue d’en prévoir l’évolution.
 
I : L’évolution des prélèvements obligatoires au III^ème millénaire.
 
Dans la France de la fin du XX^ème siècle, il existe deux sortes de prélèvements obligatoires qui eurent un essor considérable.
Nous l’avons dit, en proportion de toute création de richesses, leur poids est passé de 10 % à plus de 50 % du PIB national en moins de 60 ans : Deux générations seulement…
 
§.1 – État des lieux de l’impôt
 
A – Les faits marquants
 
La III^ème République, proclamée comme provisoire par Gambetta sur les marches de l’Hôtel de Ville de Paris dès l’annonce de la capture de Napoléon III par les Prussiens, œuvre donc pendant près de 70 ans.
Ni la bataille d’Hernani, ni celle des boulangistes, ni encore l’affaire Dreyfus, ni, plus grave, la première guerre mondiale, ni la première crise économique mondiale n’en viennent à bout : Ce sont les chars du III^ème Reich qui la détruisent, chars de la Wehrmacht dont on se souvient qu’ils sont au service d’un pouvoir originellement démocratiquement élu…
C’est dire si les démocraties sont fragiles.
 
Les acquis de cette époque sont immenses :
-      Liberté politique avec l’apparition du suffrage, pas encore tout à fait universel. L’apprentissage de la démocratie élective est désormais ancré ;
-      Instruction obligatoire et civique forme trois générations et devient unanimement consensuelle ;
-      Liberté de la presse, liberté syndicale, liberté d’opinion sont d’abord encadrées puis assouplies ;
-      Du point de vue fiscal, on note :
Un rééquilibrage entre impôts directs et impôts indirects ;
L’avènement de l’impôt sur le revenu comme source « débridée » des recettes de l’État qui va pouvoir « suivre » l’enrichissement général du pays.
 
La III^ème République ne parvient toutefois pas à assainir les finances publiques de façon durable : La demande d’interventionnisme est toujours plus importante et la « croissance » molle et perturbée par de graves crises économiques.
L’économie, devenue subrepticement mondiale est en phase descendante des cycles longs de Kondratiev.
La bataille de l’impôt sur le revenu, évoquée par Proudhon dans un projet de loi du 11 juillet 1848 (sur les revenus des biens meubles et immeubles) est reprise par Gambetta à Belleville dans le programme « radical » en 1869.
En 1872 est alors voté un impôt sur le revenu des valeurs mobilières et en 1876, Gambetta propose la création d’un impôt proportionnel sur les revenus.
 
On note ainsi les étapes suivantes :
-      Peytral, ministre des finances du gouvernement Floquet propose un projet qui fait long feu en 1889 ;
-      Le 28 août 1893 est quand même voté un impôt de bourse de 1 pour 1.000 (qui perdurera plus d’un siècle) ;
-      Dans la période 1893-1894 plusieurs projets sont débattus : Pelletan propose des impôts progressifs sur le capital et le revenu ; Goblet, Doumer et Cavaignac un impôt progressif sur le revenu ; Jaurès, Rameau, Ducos animent une commission extraparlementaire, favorable à la taxation de nouveaux revenus (fonds d’État, agricoles, traitements et salaires), pour étudier le problème.
-      En 1896, le projet Doumer, ministre des finances du gouvernement Bourgeois (radical homogène), se heurte à l’hostilité du Sénat et provoque la démission du gouvernement ;
-      En 1898 le gouvernement Brisson doit renoncer à l’impôt progressif, faute de majorité ;
-      Le premier projet Caillaux, ministre des finances du gouvernement Waldeck-Rousseau est rejeté en 1900, mais la progressivité des droits de succession est adoptée en 1901 ;
-      En 1907, Caillaux propose un impôt « cédulaire », déclaratif, par opposition aux signes extérieurs de richesse ;
-      En 1909 son projet est voté par la Chambre, mais le Sénat adopte un texte différent.
-      C’est la loi du 15 juillet 1914, en pleine naissance d’un conflit qui ne devait durer que le temps des moissons avec le Reich voisin mais sera mondial, qu’est voté l’impôt progressif sur le revenu global.
 
Celui-ci est hélas insuffisant. On note successivement que :
-      La loi du 31 juillet 1917 crée les impôts « cédulaires » (par catégorie, par typologie de revenu). Ils remplacent les « quatre vieilles » (contribution personnelle et mobilière, contributions foncières, contributions des portes et fenêtres et contributions des patentes) devenant des impôts locaux. Sept tarifs d’un même impôt sont créés, tous proportionnels pour sept catégories de revenus (fonciers, industriels et commerciaux, agricoles, professions libérales, traitements salaires pensions et rentes viagères, des créances et des valeurs mobilières).
-      La loi du 25 juin 1920 confirme la mise en place d’une fiscalité indirecte reposant, non pas sur des revenus nets « cédulaires » mais sur le chiffre d’affaires, à un taux proportionnel.
-      La loi du 6 juin 1936 institue un taux proportionnel général de 12 % pour tous les impôts « cédulaires » (sur les revenus) et limite le taux de l’impôt général progressif sur l’ensemble des revenus au double du taux cédulaire, soit 24 % (Déjà un « bouclier fiscal »…).
Autrement dit, jusqu’en 1960, le contribuable français paye des taxes sur le chiffre d’affaires, quand il est consommateur des produits achetés aux commerçants et industriels et deux impôts sur le revenu, l’un proportionnel à 12 % et l’autre progressif jusqu’à 24 %…
-      Le 1^er janvier 1937, les TCA sont remplacées par une taxe unique sur les affaires au taux de 6 % pour les ventes et de 2 % pour les autres opérations. Par ailleurs, toute personne qui dispose d’une automobile de tourisme, d’un yacht de plaisance, d’une ou plusieurs résidences secondaires, de personnel de maison, de chevaux de course, etc. est tenu de faire déclaration de ses revenus quel que soit le montant de ceux-ci.
-      Le décret-loi du 10 novembre 1939 instaure la perception de l’impôt cédulaire sur les traitements et salaires par voie de retenue à la source. Elle est abrogée en 1948…
 
L’effort de modernisation de la fiscalité française se poursuit sous la IV^ème république. On note ainsi :
-      La loi de finances pour 1946 (31 décembre 1945) qui instaure le système du quotient familial ;
-      Le décret du 6 mars 1948 crée la Direction Générale des Impôts en unifiant les règles traditionnelles directs, indirects et enregistrement ;
-      La loi du 17 août de la même année donne au gouvernement le pouvoir de faire une réforme fiscale d’envergure par voie de décret ; le décret du 9 décembre remplace donc les impôts cédulaires par deux impôts sur le revenu, l’un sur les personnes physiques, l’autre sur les personnes morales (société et autres groupements). L’impôt général sur les revenus est remplacé par une surtaxe progressive ;
-      Il faut attendre le décret du 6 avril 1950 pour enfin disposer d’un Code Général des Impôts (CGI) ;
-      La loi du 10 avril 1954 réforme en profondeur les taxes sur le chiffre d’affaires (TCA) impôts indirects par un système mis au point par Maurice Lauré. Il s’agit de la TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée) qui se traduit principalement par la possibilité de déduire, pour un assujetti (un professionnel indépendant, agissant dans le cadre de son activité économique), la taxe payée en amont en accessoire du prix.
L’idée est un succès universel : La TVA !
Elle est non seulement indolore, puisque comme toute taxe indirecte, celui qui la paye après l’avoir collectée auprès de son client, n’est pas celui qui la supporte, et de plus elle devient neutre d’un point de vue économique : On ne paye plus de TCA sur d’autres TCA amonts.
Les circuits « longs » de production, de commercialisation et de distribution ne sont plus désavantagés par rapport aux circuits « courts » sur des marchandises brutes « du producteur au consommateur ».
C’est un si bon système qu’il est exporté à travers le monde entier et a fait l’objet d’une directive européenne d’harmonisation (la 6^ème, pas plus).
 
On note que la IV^ème République ne rétablit la confiance que grâce à deux facteurs :
-      La croissance retrouvée dès 1945 et jusqu’en 1974 (premier choc pétrolier) avec la reconstruction et l’emprunt Pinay.
-      Elle échoue dans la décolonisation et à cause d’une trop grande instabilité politique due au « régime des partis », une « tare » du régime parlementaire, elle s’effondre en 1958.
 
La V^ème république n’est pas en reste. Sitôt la nouvelle constitution portée sur les fonds baptismaux, le gouvernement s’enquiert d’une nouvelle réforme fiscale.
-      La loi du 28 décembre 1959 (loi de finances pour 1960) abroge la taxe proportionnelle et la surtaxe progressive pour les fusionner en un Impôt unique sur les Revenus des Personnes Physiques, dit « IRPP ». Cet impôt existe toujours en l’état. Il subit néanmoins, dès les années suivantes, des modifications à la marge, reflet des orientations politiques voulues sur les comportements des ménages (crédits d’impôt, réductions d’impôt, déductions diverses : les « niches »).
-      Le 12 juillet 1965 est institué l’avoir fiscal sur les dividendes des sociétés soumises à l’IS dont on rappelle que le taux est alors de 50 %. Le mécanisme est simple : Sur 1.000 de dividendes distribués, est attaché un avoir fiscal de 500, lui-même retenu et précompté au moment de la distribution et imputable sur l’IS (de 1.000). Le contribuable reçoit donc 1.500 dont le tiers en créance sur l’État, est imposé sur 1.500, et impute sur l’impôt dû la créance sur le Trésor, décaissant ou se faisant rembourser la différence. Pour faire 1.000 de dividende, il faut quand même faire 2.000 de résultat. C’est une atténuation remarquable de la double imposition alors en vigueur. La mesure n’est abrogée que pour les dividendes imposables en 2005 (encaissés en 2004) moyennant un abattement de 50 % (cela évite d’avoir à rembourser des crédits d’impôt à des non-résidents). Abattement réduit à 40 % avec la réforme applicable en 2006 ;
-      On note que c’est en 1976 qu’apparaît la première imposition des plus-values des particuliers (alors qu’auparavant celles-ci n’étaient imposables que sur les actifs professionnels). Ce régime va être réformé plusieurs fois avant de retomber dans une imposition de type proportionnelle dont le législateur va étendre le champ d’application ;
-      Le 1^er janvier 1977 les patentes sont remplacées par la Taxe professionnelle, dispositif plus équitable, mais d’application complexe. En effet, pour « écraser » et « lisser » les coûts pour le contribuable, plusieurs aménagements successifs seront nécessaires ;
-      Le dispositif de l’imposition des plus-values des particuliers est complété en 1978 ;
-      L’impôt sur les grandes fortunes (IGF) apparaît en 1982, puis est abrogé à l’occasion de la première « cohabitation » en 1986, pour réapparaître en 1988 sous la forme de l’impôt de solidarité sur les fortunes (ISF) ;
-      Une « taxe sur les frais généraux » est instituée à la même époque. Elle est assise sur les dépenses de bouche, les transports des personnes, les consommables de toutes les entreprises avec un taux de 30 %, rapidement ramené à 15 % pour finir par disparaître : les « effets destructeurs » sur une partie de l’économie sont insoutenables pour bon nombre d’entreprises de services, provoquant nombre de faillites et de plans sociaux ;
-      Ultime retour des prélèvements à la source, la CSG est instaurée en 1991 et la CRDS en 1996.
-      On note enfin une simplification notable des modes d’imposition des plus-values, d’abord mobilières en 2001, mettant fin à un régime complexe de plus-value à court terme, long terme, spéculative ou professionnelle par interposition, en plus des traditionnels supports d’exonération institués au fil du temps depuis la loi Maunory et jusqu’au Perp de 2004 en passant par les livrets « roses », « jeunes », PEA, PEP, et Perco, etc., le tout entrant de plain-pied (sauf quelques exceptions notables) dans un système de taux proportionnel libératoire.
-      En 2004, c’est au tour des plus-values immobilières des particuliers d’être également sorties du régime de l’impôt progressif pour entrer dans celui de l’impôt, à la source au taux proportionnel et libératoire d’IR.
-      Le budget 2005 est le premier, depuis 1827, qui sera débattu « ligne à ligne » et non plus par « chapitre » ou ministère. La loi organique du « service voté » est contournée : Celle-ci permettait d’assurer un budget minimum de 90 % du budget de l’année précédente dans chaque administration.
Le débat, la « censure » des représentants élus du peuple, ne portait donc que sur la marge. Elle va pouvoir s’effectuer sur chaque dépense prise isolément.
-      L’IR est de nouveau réformé en 2006 (avec la disparition d’un abattement général de 20 % sur tous les revenus « déclarés par autrui »)
-      Le premier « bouclier fiscal » entre en vigueur en 2007. Il est fixé à 60 % des revenus disponibles d’un contribuable. Encore n’y compte-t-on pas tous les « prélèvements fiscaux », ni les prélèvements sociaux.
-      La loi TEPA d’août 2007 organise diverses mesures notamment d’exemption sur les revenus du travail, augmente les seuils d’imposition sur les successions.
-      La loi de finances 2010 (décembre 2009) réforme en profondeur la taxe professionnelle, aménage la TVA intracommunautaire sur les services, mais échoue « sur le fil » à créer une « taxe-carbone » sous la poussée du mouvement environnementaliste. Ce ne sera que « partie remise »…
-      Les années suivantes, au fil des majorités parlementaires, on aménage ci ou ça et on tend vers une « fiscalité comportementaliste » avec quantité de dispositifs visant à favoriser les « économies d’énergie » et défavoriser les comportements réputés « polluants » ou néfaste pour l’environnement.
-      On réussit toutefois deux réformes qui ne disent pas leur nom : L’introduction de la « flat tax » qui étend son domaine d’intervention alors que la CSG et la CRDS, qui en sont déjà, représente plus que l’impôt sur le revenu et progressivement la retenue à la source qui devient applicable à partir du 1^er janvier 2019.
 
On note par ailleurs la montée en puissance d’un droit fiscal supranational dans toute l’Europe : Les divers traités (Maastricht, Nice, l’élargissement à 25 États-membres de l’Union, effective au 1^er mai 2004, puis à 27, celui de Lisbonne…) le projet de constitution européenne s’accompagnent d’une tentative permanente d’harmonisation.
La seule latitude laissée aux États-membres pour conduire leur politique économique et fiscale reste donc dans les taux et le niveau d’interventionnisme économique : La monnaie unique ne permet plus les dévaluations, mêmes « compétitives », les déficits et endettements sont encadrés jusqu’en 2007, mais « explose » en 2008 et surtout 2009 sous la pression de la crise économique mondiale d’alors.
Les équilibres nationaux passent désormais par une « politique de taux » de prélèvements (reflet d’une nation et de sa majorité politique à un moment donné) et une politique de niveau de « service public ».