Encore récemment,
Deux gamins ont dû se contenter de manger du pain (sec)
et de l’eau (tiède) dans une cantine scolaire, alors que leurs
petits-camarades s’empiffraient de frites, la faute à des parents qui avaient
omis de régler l’addition.
Ça me rappelle plusieurs choses : D’abord que,
jeune, j’étais capable de faire trois cantines dans trois lycées différents,
mais heureusement voisins, le jour des frites en jouant sur les horaires des « services »
et sans payer de supplément pour autant.
L’après-midi, mes potes et moi, on n’en pouvait plus…
Ensuite, que depuis le 1er janvier 2005, la
mission de restauration dans les collèges a été transférée de l’État au
département (loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités et libertés locales).
Enfin, qu’un arrêt récent a été rendu par le Conseil d’État
que je vous rapporte ci-après.
En effet, au titre de la loi de 2004, une commune a
souhaité que son département prenne à son compte les dépenses liées au service
de restauration de son collège et ainsi, après refus et contentieux en a saisi la Cour administrative d’appel.
Cette dernière a condamné le département estimant que
ces dépenses étaient bien à sa charge, car jugées obligatoires.
Conseil d’État
N°409659
Publié au recueil Lebon
3ème – 8ème chambres réunies
M. Géraud Sajust de Bergues, rapporteur
Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public
SCP MONOD, COLIN, STOCLET ; SCP GATINEAU, FATTACCINI,
avocats
Lecture du lundi 24 juin 2019
REPUBLIQUE
FRANCAISE
AU NOM DU
PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
La commune de Fondettes a demandé au tribunal
administratif d’Orléans d’annuler la décision du 23 janvier 2011 par laquelle
le président du conseil général d’Indre-et-Loire a rejeté sa demande de
remboursement des sommes engagées par elle depuis le 1er janvier
2005 pour le service de restauration des élèves du collège Jean Roux implanté
sur son territoire ainsi que le rejet implicite du recours gracieux formé contre
cette décision, et de condamner le département d’Indre-et-Loire à lui verser la
somme de 521.673,91 euros au titre des dépenses engagées par elle depuis cette
date. Par un jugement n° 1102504 du 19 avril 2012, le tribunal administratif d’Orléans
a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 12NT01654 du 10 janvier 2014, la cour
administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par la commune de
Fondettes contre ce jugement.
Par une décision n° 376226 du 19 juin 2015, le Conseil
d'État, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire à la
cour administrative d’appel de Nantes.
Par un nouvel arrêt n° 15NT01973 du 10 février 2017,
la cour administrative d’appel de Nantes a annulé le jugement du tribunal
administratif d’Orléans du 19 avril 2012 et condamné le département d’Indre-et-Loire
à verser à la commune de Fondettes la somme de 500.000 euros avec intérêts à
taux légal à compter du 21 décembre 2010.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un
mémoire en réplique et un autre mémoire, enregistrés les 10 avril et 7 juillet
2017, le 8 octobre 2018 et le 28 février 2019 au secrétariat du contentieux du
Conseil d’État, le département d’Indre-et-Loire demande au Conseil d’État :
1°) d’annuler cet arrêt ;
2°) réglant l’affaire au fond, à titre principal de
rejeter l’appel de la commune de Fondettes et, à titre subsidiaire, de réduire
substantiellement le montant des sommes mises à sa charge ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Fondettes
la somme de 4.500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l’éducation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ;
- le décret n° 85-934 du 4 septembre 1985 ;
- le décret n° 2006-753 du 29 juin 2006 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues,
conseiller d’État,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher,
rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les
conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat du département d’Indre-et-Loire,
et à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de la commune de Fondettes ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 7 juin 2019, présentée
par le département d’Indre-et-Loire ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges
du fond que, lors de la création en 1985 du collège de Fondettes, sous la forme
d’un établissement public national, la commune de Fondettes s’est notamment
engagée, dans le cadre de la convention conclue avec l’État, le département d’Indre-et-Loire
et le syndicat intercommunal de la gestion des collèges du canton de
Saint-Cyr-sur-Loire en vue de déterminer la situation juridique des locaux
occupés et la participation des différents intervenants aux dépenses annuelles
de fonctionnement et d’investissement du collège, à assurer la fourniture des
repas aux élèves. À cette fin, la commune de Fondettes a ultérieurement conclu,
le 26 juin 1993, une convention de délégation de service public d’une durée de
quinze ans avec la société Sodexho, qui a été chargée de construire une cuisine
centrale et d’assurer la production des repas de différents établissements
gérés par la commune ainsi que du collège Jean Roux, en contrepartie d’une
rémunération tirée de la facturation des repas auprès des usagers ou de leur
famille et d’une éventuelle compensation par la commune de Fondettes en
fonction des tarifs votés annuellement par la caisse des écoles de la commune.
Le 29 juin 1999, la commune de Fondettes a conclu pour dix ans une convention
avec le département d’Indre-et-Loire et le collège Jean Roux, devenu
établissement public local d’enseignement, stipulant notamment que le collège
assure la distribution des repas et l’entretien de la salle de restauration par
des personnels de l’éducation nationale, que le département d’Indre-et-Loire s’engage
à participer aux frais d’investissement de la cuisine centrale et que la
commune de Fondettes assume la charge de la fourniture des repas et de la mise
en température des aliments.
2. Se prévalant du transfert de l’État aux
départements de la mission de restauration dans les collèges à compter du 1er
janvier 2005, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales, la commune de Fondettes a demandé au département d’Indre-et-Loire
de prendre en charge, à compter du 25 février 2005, les dépenses qu’elle
exposait jusque-là au titre du service de restauration du collège Jean Roux. Le
département d’Indre-et-Loire n'a pas donné suite à cette demande et, le 21
décembre 2012, la commune de Fondettes lui a réclamé le versement de la somme
de 521.673,91 euros en remboursement des frais qu’elle estimait avoir indûment
supportés à ce titre entre le 1er janvier 2005 et le 31 mars 2010,
date à laquelle le service de restauration du collège a été transféré au
syndicat mixte de gestion de la cuisine centrale de Fondettes, créé
conjointement, à cette date, par la commune de Fondettes et le département d’Indre-et-Loire.
Par un jugement du 19 avril 2012, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté
la demande de la commune de Fondettes tendant à la condamnation du département
d’Indre-et-Loire à lui verser la somme de 521.673,91 euros. Par un arrêt du 10
janvier 2014, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé
par la commune de Fondettes contre ce jugement. Par une décision n° 376226 du
19 juin 2015, le Conseil d’État, statuant au contentieux a annulé cet arrêt et
renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes. Le département d’Indre-et-Loire
se pourvoit contre l’arrêt du 10 février 2017 par lequel la cour administrative
d’appel de Nantes a annulé le jugement du tribunal administratif d’Orléans et l’a
condamné à verser à la commune de Fondettes la somme de 500.000 euros avec
intérêts au taux légal à compter du 21 décembre 2010.
3. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’éducation,
dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et
responsabilités locales, entrée en vigueur le 1er janvier 2005 : « Le
département a la charge des collèges. À ce titre, il en assure la construction,
la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le
fonctionnement, à l’exception, d’une part, des dépenses pédagogiques à la
charge de l’État dont la liste est arrêtée par décret et, d’autre part, des
dépenses des personnels sous réserve des dispositions de l’article L. 216-1. /
(…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 4 septembre
1985 relatif au fonctionnement du service annexe d’hébergement des
établissements publics locaux d’enseignement, en vigueur au cours des années en
litige : « Un service d’hébergement peut être annexé à un collège, à un
lycée ou à un établissement d’éducation spéciale. Ce service accueille des
élèves internes ou demi-pensionnaires. Il concourt à l’amélioration des
conditions de vie dans les établissements et est intégré au projet d’établissement.
Les élèves d’un établissement peuvent être hébergés dans un service annexé à un
autre établissement ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « Les
dépenses de fonctionnement du service annexe d’hébergement – y compris, dans
les établissements d’éducation spéciale, l’achat du trousseau des élèves – sont
entièrement supportées par les familles et par l’État ». Il résulte de ces
dispositions que, avant l’intervention de la loi du 13 août 2004, le service de
restauration dans les collèges constituait une compétence de l’État et revêtait
un caractère facultatif.
4. Aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’éducation,
dans sa rédaction issue de l’article 82 de la loi du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales, entrée en vigueur le 1er janvier
2005 : « Le département a la charge des collèges. À ce titre, il en assure
(…) le fonctionnement (…). Le département assure l’accueil, la restauration, l’hébergement
ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement
et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge ».
Aux termes de l’article L. 213-6 du même code : « (…) Le département est
substitué à l’État dans les contrats de toute nature que celui-ci avait conclus
pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens ainsi que pour le fonctionnement
des services. L’État constate cette substitution et la notifie à ses
cocontractants (…) ». Aux termes de l’article L. 421-23 du même code, dans
sa rédaction issue du même article de la loi du 13 août 2004 : « (…) II. -
Pour l’exercice des compétences incombant à la collectivité de rattachement, le
président du conseil général ou régional s’adresse directement au chef d’établissement.
/ Il lui fait connaître les objectifs fixés par la collectivité de rattachement
et les moyens que celle-ci alloue à cet effet à l’établissement. Le chef d’établissement
est chargé de mettre en œuvre ces objectifs et de rendre compte de l’utilisation
de ces moyens. / Le chef d’établissement (…) assure la gestion du service de
demi-pension conformément aux modalités d’exploitation définies par la
collectivité compétente. Un décret détermine les conditions de fixation des
tarifs de restauration scolaire et d’évolution de ceux-ci en fonction du coût,
du mode de production des repas et des prestations servies. / Une convention
passée entre l’établissement et, selon le cas, le conseil général ou le conseil
régional précise les modalités d’exercice de leurs compétences respectives ».
5. Il résulte de ces dispositions que le législateur a
entendu transférer de l’État au département, dans la mesure où l’État l’assurait,
la charge du service de restauration dans les collèges, et organiser les
modalités, le cas échéant, de cette prise en charge, qui a été assortie du transfert
des moyens et, en vertu de l’article L. 213-2-1 du code de l’éducation, tel que
modifié par la loi du 13 août 2004, de la gestion des agents concernés. En
revanche, il ne résulte pas de la loi, éclairée par les travaux parlementaires
ayant conduit à l’adoption de l’article 82 de la loi du 13 août 2004, que le
législateur ait entendu, à cette occasion, transformer ce service public
administratif, jusqu’alors facultatif, en service public administratif
obligatoire. Il s’ensuit qu’en jugeant qu’il résultait des dispositions citées
au point 3 qu’à compter du 1er janvier 2005, les départements
avaient la charge légale de la restauration dans les collèges et étaient tenus
d’assurer l’accueil et la restauration des élèves, la cour administrative d’appel
de Nantes a commis une erreur de droit. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner
les autres moyens du pourvoi, le département d’Indre-et-Loire est fondé à
demander l'annulation de l’arrêt qu’il attaque.
6. Aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2
du code de justice administrative : « Lorsque l’affaire fait l’objet d’un
second pourvoi en cassation, le Conseil d’État statue définitivement sur cette
affaire ». Le Conseil d’État étant saisi, en l'espèce, d’un second pourvoi
en cassation, il lui incombe de régler l’affaire au fond.
7. Aux termes de l’article L. 2121-29 du code général
des collectivités territoriales : « Le conseil municipal règle
par ses délibérations les affaires de la commune. / (…) ».
8. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au
point 3 et des dispositions citées au point 7 que la prise en charge financière
de la fourniture de repas aux élèves du collège Jean Roux par la commune de
Fondettes procède, en l’absence d’obligation légale pesant sur elle en la
matière, de décisions qu’elle a prises sur le fondement de la clause de
compétence générale qu’elle tient de l'article L. 2121-29 du code général des
collectivités territoriales en signant les conventions de 1985 et 1999, sans qu’il
ne résulte de l’instruction qu’elle aurait agi, comme elle le soutient, à la
demande et pour le compte de l’État. Compte tenu de ce qui a été dit au point
5, le département d’Indre-et-Loire n'était pas tenu, à la suite du transfert
des compétences auparavant exercées par l’État en ce qui concerne les collèges,
d’assurer le service de restauration du collège Jean Roux, qui demeurait un
service public facultatif. Il était cependant tenu de reprendre les engagements
de l’État en la matière, notamment en vertu des dispositions de l’article L. 213-6
du même code prévoyant que le département devait se substituer à l’État, à
compter du 1er janvier 2005, dans les obligations nées de tous les
contrats conclus par ce dernier pour l’aménagement, l’entretien et la
conservation des biens ainsi que pour le fonctionnement des services du
collège. Cette obligation, qui incluait notamment la reprise des obligations de
l’État au titre des conventions de 1985 et de 1999, ne s’étendait ni aux
engagements pris dans ces conventions par la commune, ni à ceux découlant de la
convention de délégation de service public conclue par la commune, en 1993,
avec la société Sodexho, à laquelle l’État n’était pas partie. Par suite, la
commune de Fondettes n’est fondée ni à soutenir que le département avait l’obligation
légale d’exécuter, pour son propre compte, cette convention de délégation de
service public, ni que son refus de le faire et de reprendre à sa charge les
dépenses correspondantes serait constitutif d’une faute. Dès lors, elle n’est
pas fondée à demander l’indemnisation du préjudice qu’elle soutient avoir subi
à raison d’une telle faute.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 531-52
du code de l’éducation, issu du décret du 29 juin 2006 relatif aux prix de la
restauration scolaire pour les élèves de l’enseignement public : « Les
tarifs de la restauration scolaire fournie aux élèves des écoles maternelles,
des écoles élémentaires, des collèges et des lycées de l’enseignement public
sont fixés par la collectivité qui en a la charge ». La commune de
Fondettes soutient qu’il appartenait au département, en application de ces
dispositions, de fixer les tarifs de la restauration fournie aux élèves du
collège de Fondettes, et que son abstention fautive lui a causé préjudice en
maintenant l’écart entre les ressources dont elle a bénéficié sur la base du
tarif demandé et le coût des repas qu’elle fournissait. Toutefois, et en tout
état de cause, dès lors que, en vertu des conventions de 1985 et de 1999, la
commune de Fondettes assurait la fourniture des repas, il lui appartenait de
fixer le prix rémunérant cette fourniture.
10. En troisième lieu, la commune n’est pas fondée à
soutenir que les dépenses qu’elle a exposées au titre du service de
restauration des élèves du collège de Fondettes auraient conduit à un enrichissement
sans cause du département d’Indre-et-Loire, dès lors que ces dépenses résultent
de l’engagement, librement consenti par la commune dans le cadre des
conventions qu’elle a conclues en 1985 et en 1999, notamment avec l’État et le
département, pour organiser ce service public facultatif, et que le département
n’était pas tenu, comme il a été dit ci-dessus, de reprendre ces dépenses à sa
charge. En l’absence de toute obligation en ce sens du département, la commune
n’est pas non plus fondée à soutenir qu’elle aurait été contrainte de se
substituer à ce dernier pour assurer la continuité du service public et à
demander à ce titre une indemnité.
11. En quatrième lieu, les règles relatives à la
gestion d’affaires posées par les articles 1372 et suivants, devenus 1301 et
suivants, du code civil, n’étant pas applicables en ce qui concerne l’exécution
des services publics, la commune de Fondettes ne peut utilement soutenir qu’ayant
géré le service public de restauration du collège de Fondettes sans opposition
du département d’Indre-et-Loire, ce dernier, en sa qualité de maître de l’affaire,
devait intégralement lui rembourser les dépenses faites dans son intérêt.
12. En cinquième lieu, il résulte de l’instruction que
le département d’Indre-et-Loire a toujours contesté être tenu de reprendre à sa
charge la contribution apportée par la commune de Fondettes, en vertu des
conventions de 1985 et de 1999, au fonctionnement du service de restauration du
collège Jean Roux. Par suite, la commune de Fondettes n’est pas fondée à se
prévaloir d’un mandat tacite que le département d’Indre-et-Loire lui aurait
confié en la matière, justifiant qu’il lui rembourse les dépenses exposées à ce
titre.
13. Il résulte de ce qui précède que la commune de
Fondettes n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement
attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.
14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de
justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge du
département d’Indre-et-Loire qui n’est pas, dans la présente instance, la
partie perdante. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce,
de mettre à la charge de la commune de Fondettes la somme de 3.000 euros à
verser au département d’Indre-et-Loire, au titre de cet article.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L’arrêt de la cour
administrative d’appel de Nantes du 10 février 2017 est annulé.
Article 2 : La requête présentée par la commune de
Fondettes devant la cour administrative d’appel de Nantes et ses conclusions
présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative
devant le Conseil d’État sont rejetées.
Article 3 : La commune de Fondettes versera au
département d’Indre-et-Loire une somme de 3.000 euros au titre de l’article L.
761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au
département d’Indre-et-Loire, à la commune de Fondettes, au ministre de la
cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales
et au ministre de l’intérieur.
Censure l’arrêt de la CAA de Nantes qui pourtant se
conformait à l’arrêt de renvoi censurant lui-même l’arrêt de la CAA d’Orléans.
C’est à ne plus rien y comprendre, puisqu’il me manque
justement ces deux arrêts… et leurs fondements.
Mais on peut en conclure – sans se tromper, cette
fois-ci – que pour le CE, si le législateur a entendu transférer de l’État aux
départements la charge du service de restauration dans les collèges, il n’a pas
entendu à cette occasion transformer ce service public administratif, jusqu’alors
facultatif, en service public obligatoire.
Le tort du maire de Fondettes, jolie commune des bords
de Loire en banlieue de Tours, aura été de mettre en place une cantine dans
son collège, et les contrats qui vont avec, sans l’aval de l’État en 1985.
Une décision lourde de sens : Si faire la « tournée
des frites » reste facultative, même pour entretenir ce qui allait devenir
mon « double-quintal » (révolu), leur paiement l’est tout autant, en
tout cas pour l’État…
Moi, je ne savais pas encore que je volais le
contribuable (aujourd’hui ce serait ceux de la région) pour baffrer des
aliments qui de toute façon seraient détruits le surlendemain (journée du
hachis-parmentier qui mélangeait tous les restes).
Je serai maire des Fondettes, je fermerai la « cantoche »
pour faire cesser l’hémorragie : Au président du département de prendre l’initiative
de l’ouvrir ou non et de se démerder avec ses électeurs locaux.
Et à ceux-ci d’aller inscrire leurs « chères
têtes-bondes » à Tours ou dans un collège « privé » local.
Parce que c’est quand même là une rupture de l’égalité
républicaine au nom d’une règle de droit « dépassée ».
Ou je démissionnerai.
Mais le poste doit avoir quelques avantages, puisque
je n’ai pas entendu dire qu’il ait pu le faire.
Pourtant, c’est une fonction dont on peut mourir bêtement,
même seulement pour quelques gravas jetés à la va-vite sur un bord de route…
Bon week-end à toutes et à tous tout de même !
I3
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