Disparition de l’ENÂ ?

Ord. n° 2021-702, 2 juin 2021, JO 3 juin
 
Ils me font rire, une fois de plus !
Il faut se rappeler que l’ENÂ est une création d’après-guerre (la seconde et néanmoins mondiale).
Créée par l’ordonnance n° 45-2283 du 9 octobre 1945 par le Gouvernement provisoire de la République Gauloisienne à peine libérée du joug nazi et de la volonté de « colonisation ricaine » des territoires « libérés ».
Le CNR est alors présidé par le général de Gaulle.
 
Cette décision, qui devait profondément bouleverser la structure même de notre administration publique, avait été préparée par la Mission provisoire de réforme de l’administration, placée auprès du chef du gouvernement et dirigée par Maurice Thorez, vice-président du Conseil et secrétaire général du Parti communiste Gauloisien.
Après la démission du Général de Gaulle de la présidence du Conseil le 20 janvier 1946, c’est Maurice Thorez qui va réussir à mener à bien la réforme administrative et l’élaboration du statut de la fonction publique, en se préoccupant d’assurer d’abord la naissance de l’ENÂ créée avant son entrée au Conseil.
« Michou-Deux-Braies », alors maître des requêtes au Conseil d’État et commissaire de la République à Angers, animait cette mission de création de l’école.
Et il aura assuré provisoirement la direction de l’institution.
 
Avant, avant-guerre (la seconde et néanmoins mondiale…) le pays n’assurait pas une formation unique pour les fonctionnaires responsables de sa haute administration.
En effet, si le système du concours – considéré alors et déjà comme la seule garantie d’un recrutement impartial et fondé sur le mérite – était déjà généralisé depuis la fin du XIX^ème siècle, chaque corps ou ministère organisait son propre concours, sans considération pour l’homogénéité de la haute fonction publique.
Certains risques de corporatisme ou de népotisme en résultaient et se sont déportés par la suite dans « les Grands corps ».
Déjà en 1848, le « sinistre de l’Instruction publique », Hippolyte Carnot, avait eu l’idée de créer une Ékole d’administration, chargée de la formation des administrateurs gouvernementaux.
Un décret de création fut rédigé (décret du 8 mars 1848), mais l’ékole fut fermée en août 1849, quelques mois après son inauguration, lorsque Carnot quitta son poste de « sinistre de la République ».
 
À partir de 1936 et consécutivement à l’arrivée au pouvoir du Front populaire et de son « sinistre de les-Ducs-à-Sion nationale », Jean Zay, l’idée de créer une unique école de sélection et de formation des hauts fonctionnaires voit à nouveau le jour. Elle se heurtera à un vote défavorable du Sénat.
Durant la Seconde Guerre mondiale, deux projets aux apparences similaires mais aux objectifs opposés émergent : L’Ékole des cadres d’Uriage, créée par Vichy en 1940, avec pour objectif l’instauration d’une nouvelle aristocratie fondée sur le sens du service de l’État.
S’éloignant de l’idéologie vichyste, elle sera finalement dissoute par Pierre Laval en décembre 1942.
Le second projet, qui est quant à lui conduit peu après la libération par « Michou-Deux-Braies » et « Manu-Mon-Nick », aboutira à la création de l’ENÂ, des Instituts d'études politiques et du Centre de hautes études administratives.
Jusque-là, ça fonctionnait encore assez bien, mais le 8 avril 2021 « Jupiter », qui en est issu, annonce sa suppression.
 
Un petit-mot sur la notion de « Grands-corps » : L’appellation est fondée sur l’usage et non sur une réalité juridique, même si on y recrute souvent sinon exclusivement des élèves de L’ENÂ, Polytechnique ou de l’ENS, la crème des « brillants cerveaux ».
Rassurez-vous, les lois statistiques veulent qu’il y ait à peu-près autant d’abrutis que de génies que dans n’importe quel autre groupe d’humains pris au hasard.
Mais ne leur dites pas, ils pourraient s’offusquer !
Résultat, il n’y a pas de définition unique de ce qu’est un « Grand-corps » et encore moins juridique.
On appelle aujourd’hui « Grands corps » administratifs ceux recrutant principalement par la voie de l’ENÂ et « Grands corps techniques » les grands corps d’ingénieurs.
 
Stricto sensu, les « Grands corps » administratifs de hauts fonctionnaires sont historiquement les suivants :
Le corps du Conseil d’État (des juristes-publicistes).
Le corps de la Cour des comptes ; l’Inspection générale des finances (IGF), l’Inspection générale de l’administration (IGA), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS).
Là encore des « juristes » mais qui manipulent aussi un peu les chiffres…
 
Les « Grands corps » techniques de hauts fonctionnaires recrutés principalement par la voie de l’École Polytechnique et des Écoles normales supérieures sont les suivants : Le Corps des ingénieurs des Mines, créé en 1794 et fusionné en 2009 avec le Corps des ingénieurs des Télécommunications et en 2011 avec le Corps du contrôle des Assurances ; le Corps des ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts résultat de la fusion en 2009 du Corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées, créé en 1704, et du Corps du Génie rural, des eaux et des forêts ; le Corps des ingénieurs de l’armement, seul grand Corps de l’État à statut militaire, créé en 1968 par fusion des anciens corps d’ingénieurs militaires ; le Corps des administrateurs de « Lyne-sait » créé en 1946.
 
Il faut noter que dans la plupart des pays étrangers, la notion de corps techniques de hauts fonctionnaires n’existe pas : Seuls les corps administratifs y sont susceptibles de recruter les hauts fonctionnaires, les corps d’ingénieurs ne permettant pas d’accéder aux fonctions de direction générale au sein de l’administration.
Bref, un énârque, ça sait tout faire ou plutôt tout faire faire.
Sauf qu’ils se disent entre eux qu’il y a deux « administrations » dont ils ne peuvent ressortir indemne : Le plan et l’ORTF !
Le plan, ça rend dingue, l’ORTF, ça rend fol…
Et on note que cette « grande unification » des formations s’arrêtent depuis toujours aux métiers des armes (les « militareux » ont leurs propres ékoles, même si des passerelles existent) et les magistrats (de droit privé).
 
Naturellement, « dessous », il y a quantité d’ékole spécialisées pour tels ou tels métiers, comme l’ékole des impôts, de la sécu-sociale, etc. mais également les IRA, instituts régionaux d’administration qui fournit des bras (parfois armés de cerveaux en fonction) aux administrations territoriales ou décentralisées.
Inutiles de vous dire que si à la sortie de l’ENÂ, vous êtes directement « administrateur civil », le mek qui aura loupé la marche et se retrouvera en IRA, il ne deviendra directeur civil que vers la fin de sa carrière… si tout va bien pour lui !
Peu importe son talent et ses compétences : Il fallait être au rendez-vous au moment du concours !
Quant à l’énârque qui finit dans « la territoriale » (j’en connais), on peut être sûr qu’il en a loupé quelques-unes dès la sortie de l’ékole !
 
Bref, « Jupiter », Inspecteur des finances (qui n’inspecte pas grand-chose) aura décidé de « réformer ».
Rien n’y aura fait. Ni l’avis défavorable du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État. Ni le lobbying des grands corps. Ni les protestations de nombreuses personnalités de droâte comme de gôche, voire proches de la majorité, comme l’ancien premier ministre « Menuet-Valse ». Ni la grève des magistrats administratifs – tout-à-fait exceptionnel en soi – à l’appel de leurs deux syndicats les 18, 19 et 20 mai (on ne s’en était même pas aperçu…).
L’ordonnance portant réforme de l’encadrement supérieur de l’État a été adoptée par le conseil des ministres le 26 mai et publiée au Journal officiel le lendemain.
 
Tout le monde aura d’abord retenu la « suppression » de l’ENÂ, qui sera remplacée par un « Institut national du service public » (INSP) !
Et de ce futur institut, l’ordonnance dit peu de choses, sinon qu’il assurera la formation initiale et continue des administrateurs de l’État et « d’autres corps de fonctionnaires susceptibles d’exercer des fonctions supérieures ».
Copier/coller…
L’ordonnance lui donne également des missions de recherche et l’invite à coopérer avec des établissements « Gauloisiens » ou étrangers d’enseignement, de formation ou de recherche.
On n’en sait pas plus et il faudra attendre un décret pour savoir de quoi il retourne sur ses missions et notamment sur le « tronc commun » à treize écoles de la haute fonction publique annoncé par le chef de l’État.
13, on éparpille le troupeau au-delà d’un « tronc commun »…
 
Mais derrière ce changement d’appellation, c’est paraît-il une transformation profonde de la conception « Gauloisienne » de la haute fonction publique que dévoilerait l’ordonnance : Moins de corps, davantage d’emplois fonctionnels, plus de contractuels.
C’est ce que dessine l’ordonnance, dont des décrets devront préciser les modalités. « Une haute fonction publique à la merci du pouvoir », s’est immédiatement indignée la Fédération générale des fonctionnaires FO.
 
Si « Jupiter » avait annoncé vouloir réformer l’accès aux grands corps, et c’est là qu’il me fait rire, c’est en fait la suppression de certains d’entre eux qui a été peu à peu annoncée depuis.
Les corps des inspections générales, notamment les plus prestigieuses d’entre elles, celle des finances, de l’administration et des affaires sociales ainsi que le corps préfectoral devraient être mis en voie d’extinction.
Les nominations des agents exerçant des fonctions d’inspection générale se feront, affirme l’ordonnance, « pour une durée et des conditions garantissant leur capacité à exercer leurs missions avec indépendance et impartialité ».
Je veux bien, mais là aussi, c’est un décret qui précisera ces conditions, l’ordonnance entourant également de garanties la fin anticipée des fonctions.
Tu supprimes le corps, mais en fait, la fonction, la plupart du temps « régalienne », ne disparaît donc pas pour autant, loin de là…
 
Et puis, en revanche, un « nouveau grand-corps » va naître, celui des « administrateurs de l’État », corps interministériel « dont les membres sont chargés de la conception, de la mise en œuvre, de l’évaluation et du contrôle des politiques publiques ».
Les lauréats de l’INSP ont, a priori, tous vocation à rejoindre ce corps-là.
On réinvente donc l’eau-tiède…
 
Mais tous n’y resteront pas. Car il a bien fallu prévoir des exceptions au schéma imaginé par le chef de l’État tellement il y a d’exceptions dans les « métiers de l’État ».
Les corps ayant des missions juridictionnelles, ceux des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, mais aussi des magistrats des chambres régionales des comptes et des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ne pouvaient pas être supprimés ni coulés dans le moule commun.
Car comme l’a délicatement rappelé le vice-président du Conseil d’État, « l’indépendance de la juridiction administrative est aujourd’hui protégée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes : le Conseil constitutionnel, par deux décisions de 1980 et 1987, l’a érigée au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République, et la Cour européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales l’a pleinement reconnue dans ses arrêts Kress et Sacilor-Lormines de 2001 et 2006 ».
Premier coup de canif à la réforme : On va donc en revenir, peut-être, à un concours de recrutement autonome, comme avant 1945…
Drôle, n’est-ce pas ?
 
Dans ce même hommage opportun au fondateur du Conseil d’État, le vice-président évoquait « une particularité fondamentale de la composition du Conseil d’État : je veux parler du brassage des générations, de l’esprit de compagnonnage qui y règne entre les conseillers les plus chevronnés et les jeunes auditeurs. Auditeurs qui ont été créés pour être, comme le disait Locré, de “vrais magistrats et de vrais administrateurs”, et qui forment aujourd’hui encore un vivier de talents utiles à l’intérieur comme à l’extérieur du Conseil, après qu’ils y ont été formés à ses métiers de très haute technicité ».
En bref, l’auditorat, auquel le Palais-Royal est notoirement fort attaché (c’est eux qui bossent-fort), semblait condamné par la volonté de « Jupiter » d’empêcher l’accès aux Grands-corps à la sortie de l’école (l’entourage de la ministre de la Fonction publique évoquait en avril un accès au bout de cinq ou six ans).
Mais le Conseil d’État sait manifestement négocier et les auditeurs subsistent, sous la forme d’emplois, d’une durée de trois ans, non renouvelables, auxquels pourront être nommés des administrateurs de l’État et des membres de corps comparables comptant deux ans de services publics effectifs.
Ils pourront même ensuite accéder au grade de maître des requêtes après avis d’une commission comportant trois membres du Conseil d’État, dont le vice-président, et trois personnalités nommées par le président de la République, celui du Sénat et celui de l’Assemblée nationale.
Et un dispositif similaire est prévu à la Cour des comptes !
Bref, l’esprit de corps…
Tu le chasses par la grande porte, il revient par la fenêtre.
 
Les magistrats des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel et ceux des chambres régionales des comptes conserveront pour leur part deux voies de recrutement principales : Un concours spécifique et le futur INSP.
Les administrateurs de l’État pourront opter pour ces corps dès la sortie de l’INSP.
Mais ils devront en principe passer au moins deux ans dans le « corps des administrateurs », sauf s’ils justifient, avant leur nomination dans celui-ci, de quatre ans d’expérience professionnelle du niveau de la catégorie A dans le secteur public ou le secteur privé.
Une telle expérience leur permettra également d’être dispensés de la condition de mobilité pour être nommés premier conseiller. En revanche, la nomination au grade de président nécessitera une seconde mobilité de deux ans.
 
En revanche, la possibilité, prévue par l’article L. 234-2-2 du code de justice administrative de remplacer cette mobilité par l’exercice de fonctions en cour administrative d’appel, est supprimée.
Cette double obligation de mobilité et la suppression de la « mobilité en cour » sont la cause majeure de la colère des magistrats administratifs : Ils estiment que, notamment pour ceux exerçant en province et plus encore outre-mer, les postes en mobilité seront très compliqués à trouver.
Et leurs syndicats pointent des risques de blocage des carrières, de désorganisation des juridictions (en raison des départs de jeunes magistrats à peine formés), voire d’atteinte à leur indépendance.
Dur d’affronter le mur des réalités-terrain…
 
La publication de l’ordonnance, dans un délai record, ne met sans doute pas un point final à la saga de cette réforme-là : Si les syndicats de magistrats administratifs envisagent des recours, ils sont loin d’être les seuls !
Des intentions similaires sont prêtées à l’Association des anciens élèves de l’ENÂ, très critique contre la réforme depuis son annonce.
L’indépendance des inspections générales est un autre angle d’attaque.
Il y a fort à parier que le gouvernement devra défendre sa réforme devant le Conseil d’État, voire le Conseil constitutionnel et qu’elle pourrait prendre l’eau.
 
Par ailleurs, si la réforme du statut des magistrats financiers est presque entièrement calquée sur celle touchant les magistrats administratifs, il y a cependant une différence de taille : Le nouvel article L. 221-10 du code des juridictions financières dispose que les fonctions de magistrats des chambres régionales des comptes peuvent être exercées par « des agents contractuels justifiant d’une expérience professionnelle compatible avec les activités et les missions des chambres régionales des comptes ».
Des juges contractuels, donc.
Peut-être pas la meilleure idée du siècle : Chez les hauts-fonctionnaires, on voit souvent des pantouflages vers des carrières « privées » autrement plus rémunératrices.
L’inverse, plutôt rarement.
Ou alors il s’agit d’une erreur de casting ou d’une « fleur » faite en retour d’un service rendu inavouable par l’impétrant…
Vous voyez « Benne-Allah » devenir magistrat ?
Remarquez qu’on a bien vu « Al-Un-Geismar » (un ex-soixante-huitard, probablement le plus capé) finir inspecteur général de l’Éducation nationale…
 
Bref, une réforme qui n’en est pas vraiment une : Le problème est pris « à l’envers ».
Pour bien faire, il faudrait supprimer le code de la fonction publique ou le fusionner avec le code du travail.
Mais ça, personne n’en a jamais eu l’idée depuis des décennies.
Puisque même de l’époque du CNR, il était question de décliner dans le code du travail toutes les mesures et protections du code de la fonction publique et pas l’inverse…