Décision n° 2014-450, QPC du 27 février 2015

Publiée le 2 mars 2015 

Le Conseil constitutionnel a été saisi 18 décembre 2014 par le Conseil d'État (décision n° 384984 et n° 385056 du 17 décembre 2014), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée pour MM. Pierre T. et Michaël G., par Me Élodie Maumont, avocat au barreau de Paris, relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de « l'article L. 4137-2 du code de la défense en tant qu'il prévoit la sanction des arrêts ». 

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu le code de la défense ;

Vu le code de justice militaire ;

Vu l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil ;

Vu la loi n° 2008-493 du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense ;

Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;

Vu les observations produites pour le requérant par Me Maumont, enregistrées les 8 et 23 janvier 2015 ;

Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 9 janvier 2015 ;

Vu les pièces produites et jointes au dossier ; 

 

Me Maumont pour les requérants et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, ayant été entendus à l'audience publique du 3 février 2015 ;

Le rapporteur ayant été entendu ; 

 

1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 4137-2 du code de la défense, dans sa rédaction résultant de la loi du 26 mai 2008 susvisée : « Les sanctions disciplinaires applicables aux militaires sont réparties en trois groupes :

« 1° Les sanctions du premier groupe sont :

« a) L'avertissement ;

« b) La consigne ;

« c) La réprimande ;

« d) Le blâme ;

« e) Les arrêts ;

« f) Le blâme du ministre ;

« 2° Les sanctions du deuxième groupe sont :

« a) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de cinq jours privative de toute rémunération ;

« b) L'abaissement temporaire d'échelon ;

« c) La radiation du tableau d'avancement ;

« 3° Les sanctions du troisième groupe sont :

« a) Le retrait d'emploi, défini par les dispositions de l'article 59 ;

« b) La radiation des cadres ou la résiliation du contrat.

« Les sanctions disciplinaires ne peuvent se cumuler entre elles à l'exception des arrêts qui peuvent être appliqués dans l'attente du prononcé de l'une des sanctions des deuxième et troisième groupes qu'il est envisagé d'infliger.

« En cas de nécessité, les arrêts et les consignes sont prononcés avec effet immédiat. Les arrêts avec effet immédiat peuvent être assortis d'une période d'isolement.

« Les conditions d'application du présent article font l'objet d'un décret en Conseil d'État » ; 

 

2. Considérant que, selon les requérants, en renvoyant à un décret le soin de préciser les conditions d'exécution de la sanction disciplinaire des arrêts, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions portant atteinte au principe de sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d'asservissement et de dégradation, ainsi qu'à la liberté d'aller et de venir et à la liberté individuelle ; 

 

3. Considérant que le Conseil d'État, après avoir relevé « que l'article L. 4137-2 du code de la défense mentionne, au nombre des sanctions disciplinaires applicables aux militaires qu'il prévoit, "les arrêts" et renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir ses conditions d'application », a renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité relative aux dispositions de l'article L. 4137-2 du code de la défense « en tant qu'il prévoit la sanction des arrêts » ; que le Conseil constitutionnel n'est ainsi pas saisi des dispositions de l'avant-dernier alinéa de cet article aux termes desquelles les arrêts peuvent être « assortis d'une période d'isolement » ; que, par suite, la question prioritaire de constitutionnalité porte uniquement sur le e) du 1° de l'article L. 4137-2 du code de la défense ; 

 

4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé » ; que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit ; 

 

5. Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux militaires ; que ceux-ci bénéficient des droits et libertés constitutionnellement garantis dans les limites inhérentes aux obligations particulières attachées à l'état militaire ; 

 

6. Considérant qu'aux termes des articles 5 et 15 de la Constitution, le Président de la République est le chef des armées, il assure par son arbitrage, la continuité de l'État et il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités ; qu'aux termes des articles 20 et 21 de la Constitution, le Gouvernement dispose de la force armée et le Premier ministre est responsable de la défense nationale ; qu'en application de ces dispositions, sans préjudice de celles de l'article 35 de la Constitution, le Gouvernement décide, sous l'autorité du Président de la République, de l'emploi de la force armée ; que le principe de nécessaire libre disposition de la force armée qui en résulte implique que l'exercice par les militaires de certains droits et libertés reconnus aux citoyens soit interdit ou restreint ; 

 

7. Considérant qu'aux termes de la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 4111-1 du code de la défense : « L'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité » ; que, selon l'article L. 4121-1 dudit code : « Les militaires jouissent de tous les droits et libertés reconnus aux citoyens. Toutefois, l'exercice de certains d'entre eux est soit interdit, soit restreint dans les conditions fixées au présent livre » ; que le premier alinéa de l'article L. 4121-5 dispose que : « Les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu » ; 

 

8. Considérant, d'une part, que les dispositions dont le Conseil constitutionnel est saisi n'instituent pas une sanction disciplinaire entraînant une privation de liberté ; que le grief tiré de ce que le législateur aurait insuffisamment encadré les modalités d'exécution d'une sanction qui affecte la liberté individuelle est inopérant à l'encontre des dispositions du e) du 1° de l'article L. 4137-2 du code de la défense ; 

 

9. Considérant, d'autre part, que l'article L. 311-13 du code de justice militaire pose une limite de soixante jours à la durée maximale de la sanction des arrêts ; que l'article L. 4137-1 du code de la défense institue les garanties procédurales applicables lorsqu'une procédure de sanction est engagée, en prévoyant que l'intéressé « a droit à la communication de son dossier individuel, à l'information par son administration de ce droit, à la préparation et à la présentation de sa défense » ; que, compte tenu des obligations particulières attachées à l'état militaire et des restrictions à l'exercice de la liberté d'aller et de venir qui en résultent, en prévoyant au e) du 1° de l'article L. 4137-2 du code de la défense la sanction des arrêts parmi les sanctions disciplinaires applicables aux militaires sans en définir plus précisément les modalités d'application, le législateur n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; 

 

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées, qui ne sont contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution, 

 

D É C I D E :

Article 1^er .- Le e) du 1° de l'article L. 4137-2 du code de la défense est conforme à la Constitution.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée. 

 

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 26 février 2015, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Hubert HAENEL, Lionel JOSPIN et Mme Nicole MAESTRACCI. 

 

Décision logique : Fermez le ban (et circulez, il n’y a rien à voir) !

 

Pour rappel, l’article L 4137-2 du code de la défense (c.déf.) dresse la liste des sanctions disciplinaires applicables aux militaires. Elles se divisent en trois groupes. Les plus graves, celles du troisième groupe, comportent le retrait d’emploi ou la radiation des cadres (ou la résiliation du contrat si le militaire concerné a un statut contractuel). Le second groupe vise l’abaissement d’échelon, l’exclusion temporaire ou la radiation du tableau d’avancement comme vous avez pu le découvrir.

En fait, ces deux groupes de sanctions ne se différencient guère de celles qui peuvent être prononcées à l’égard des fonctionnaires civils.

Il n’en est pas de même des sanctions du premier groupe, et notamment des « arrêts » considérés comme une punition spécifiquement militaire, en principe privatifs de liberté.

Un droit constitutionnel des plus urgents. Et c’est précisément sur eux que porte la QPC.

Les deux requérants ont été sanctionnés par des arrêts, punition qu’ils ont contestée devant la juridiction administrative. Ce recours est possible depuis que le Conseil d’État, dans un arrêt d’assemblée Hardouin du 17 février 1995, a sorti les sanctions disciplinaires visant les militaires du champ des mesures d’ordre intérieur, arrêt rendu précisément à propos d’une punition de dix jours d’arrêts. 

 

Précisons tout de suite que depuis le décret du 12 juillet 1982 modifiant le règlement général des armées désormais intégré au code de la défense, il n’existe plus que des arrêts simples, les arrêts dits « de rigueur » ayant disparu : La prison, le cachot, c’est interdit.

Mais on peut toujours balayer la cour et nettoyer les chiottes comme être puni « aux épluchures ».

L’article R 4137-28 c. déf. (« R » = Un règlement, pas une loi) précise que le militaire sanctionné de jours d’arrêts effectue son service dans des conditions normales. La sanction réside dans l’interdiction qui lui est faite de quitter sa formation, ou le lieu désigné par son chef de corps, en dehors des heures de service.

Il est précisé que le nombre de jours d’arrêts prononcé pour une même faute ne peut être supérieur à quarante jours et que l’ensemble de la période d’arrêts ne peut dépasser soixante jours. 

 

C’est précisément sur cette notion de « privation de liberté » que s’articule le débat. Les requérants invoquent un unique grief reposant sur l’incompétence négative du législateur, c’est-à-dire la méconnaissance par celui-ci de l’étendue de sa propre compétence. L’idée est assez simple : Les arrêts entraînent une privation de liberté et donc une atteinte à la liberté individuelle.

Aux termes de l’article 34 de la Constitution, leurs modalités d’application doivent donc être définies par la loi et non pas par règlement… de discipline des armées, aujourd’hui codifié dans les articles R 4137-28 et 29 c. déf. 

 

Depuis sa décision du 18 juin 2010 SNC Kimberly Clark, le Conseil d’État estime que l’incompétence négative ne peut être soulevée en QPC que si un droit ou une liberté que la Constitution garantit est en cause.

Tel est bien le cas en l’espèce, puisque les requérants invoquent tout à la fois une violation du principe de sauvegarde de la dignité de la personne contre toute forme d’asservissement et de dégradation, une atteinte à la liberté d’aller et venir et à la liberté individuelle.

 

Les requérants s’appuient sur la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 25 avril 2014 sur la loi  pénitentiaire. Elle censure les dispositions du code de procédure pénale renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir l’organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires. Or, selon le Conseil constitutionnel, l’article 34 de la Constitution confie au législateur d’assurer la conciliation entre l’exercice des droits et libertés et l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.

La mise en œuvre des peines privatives de liberté relève donc de la compétence exclusive du législateur.

 

Le problème est que les arrêts simples n’emportent pas de « privation de liberté » au sens strict du terme.

Le militaire aux arrêts exerce ses fonctions normalement.

Il n’est pas emprisonné et réside en milieu ouvert, même si sa résidence est imposée par le chef de corps.

Cette conception étroite de la notion de « privation de liberté », conduit le Conseil à écarter l’incompétence négative.

 

De plus, pour le Conseil constitutionnel, la notion de « liberté individuelle » renvoie spécifiquement à l’article 66 de la Constitution et à toutes les mesures qui privent la personne de liberté au sens le plus strict du terme : Arrestation, détention, hospitalisation sans le consentement etc.

Cette conception étroite, énoncée dans la décision du 16 juin 1999, n’a jamais été remise en cause. Pour le Conseil, la « privation de liberté » désigne seulement toutes les mesures d’enfermement.

Les décisions de « mises aux arrêts » des militaires ne relèvent donc pas du droit pénal et leur régime juridique peut dès lors être organisé par voie réglementaire. Il en a été décidé ainsi à propos des sanctions prononcées par l’Ordre des avocats (QPC du 29 septembre 2011), ou de celles prononcées par l’Ordre des vétérinaires (QPC du 25 novembre 2011). 

 

Le Conseil ne manque pas d’ajouter que le pouvoir législatif comme le pouvoir réglementaire ont pris la précaution d’assortir la sanction des arrêts infligée aux militaires d’un certain nombre de garanties procédurales : Conditions de durée tout d’abord puisqu’une même faute ne peut entraîner plus de quarante jours d’arrêts et que l’ensemble de la sanction ne peut dépasser soixante jours.

Ce second délai trouve son origine dans l’article L 311-13 c. déf. qui précise que les sanctions « privatives de liberté » prononcées par l’autorité militaire ne peuvent excéder soixante jours. Cette disposition a été interprétée de manière très libérale, le pouvoir réglementaire ayant pris l’habitude de limiter à soixante jours ces sanctions, qu’elles soient ou non privatives de liberté. 

 

Les droits de la défense ensuite, puisque l’intéressé a droit à la communication de son dossier et peut préparer librement sa défense. En tout état de cause, aux yeux du Conseil constitutionnel, la procédure mise en place pour les sanctions disciplinaires des militaires n’est pas plus arbitraire que celle qui existe dans l’ensemble de la fonction publique… 

 

Il est d’ailleurs clair que les requérants espéraient bénéficier des effets d’une jurisprudence récente tendant à rapprocher le statut des militaires de celui des fonctionnaires civils. C’est ainsi que, dans une décision du 14 novembre 2014, le Conseil a déclaré inconstitutionnelle l’interdiction faite aux militaires de détenir un mandat municipal.

Il est vrai qu’en même temps, il déclarait constitutionnelle l’interdiction de détenir un mandat départemental ou communautaire.

De son côté, la Cour européenne, dans un arrêt très remarqué du 2 octobre 2014 (Matelly c. France), a sanctionné le droit « Gaulois » refusant aux militaires le droit de s’associer pour défendre leurs intérêts professionnels.

Est-ce bien une « profession » ou seulement une activité sous dépendance ?

Depuis, des initiatives très encadrées commencent à voir le jour.

En revanche, un ancien militaire, il peut s’associer ou se syndiquer. 

 

De ces décisions récentes, certains ont déduit que l’article L 4121-1 c. déf., selon lequel « les militaires jouissent de tous les droits reconnus aux citoyens », est désormais l’unique fondement législatif gouvernant l’ensemble du statut des militaires. C’est oublier un peu rapidement la deuxième phrase de cette même disposition qui affirme que « L’exercice de certains d’entre eux est soit interdit, soit restreint dans les conditions fixées au présent livre ». On ne peut affirmer plus clairement que le militaire n’est pas un citoyen comme les autres, et qu’il ne peut pas l’être. 

 

C’est exactement ce que veut montrer le Conseil constitutionnel, sa décision sur les arrêts mettant, en quelque sorte, un coup d’arrêt à ces interprétations quelle que peu « légères ».

L’essentiel de la décision du Conseil constitutionnel du 27 février 2015 est d’ailleurs consacré à montrer que les militaires ont un statut à part, auquel ils ont adhéré lors de leur engagement. La disposition essentielle réside dans l’article L 4111-1 c. déf., article qui ouvre les dispositions relatives au statut des militaires, et qui énonce que « l’état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité ».

Moi, j’aurai rédigé la fin de l’article par « loyauté, neutralité et devoir de réserve le plus strict ».

Puisqu’il va jusqu’au « secret-défense » pour les personnels les plus qualifiés.

Souvenez-vous donc de l’affaire Dreyfus, SVP…

C’est dire que la discipline dans les armées ne s’apprécie pas de la même façon que celle qui existe dans la fonction publique d’État ou territoriale.

Même si elle doit aussi s’accompagner de garanties et offrir des recours qui sont ceux d’un État de droit, elle est d’une nature différente, en raison des sujétions qui pèsent sur l’état militaire. 

 

Après tout, c’est un « métier », une activité où il s’agit de tuer autrui « sur ordre » et sans état d’âme en plus que la légitime-défense, avec des moyens souvent surdimensionnés pour faire face aux menaces parfois diffuses, le tout payé et financé par l’impôt de tous sous l’autorité et le contrôle du chef des armées élu par le peuple régulièrement consulté.

Alors, il s’agit de ne pas dékonner. 

 

Ceci étant dit, il faut que j’approfondisse la décision de la CJCE relative à la CSG et la CRDS avant de vous en faire un « petit-billet » : C’est beaucoup plus jouissif, rassurez-vous !