Décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015

Loi relative au renseignement 

Une décision très attendue et rendue jeudi dernier : Le Conseil constitutionnel avait été saisi par le Président de la République, avant promulgation et c’est une première, le Président du Sénat et 106 députés de tous bords, de la loi relative au renseignement. 

 

Il s'est prononcé par sa décision n° 2015-713 DC : Communiqué.

 

Le Conseil constitutionnel a jugé que le recueil de renseignement au moyen des techniques définies par la loi relève de la seule police administrative. Il ne peut ainsi avoir d'autre finalité que de préserver l'ordre public et de prévenir les infractions. Il ne peut être mis en œuvre pour constater des infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves ou en rechercher les auteurs. 

 

Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure qui énumère les finalités pour lesquelles les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux techniques définies aux articles L. 851-1 à L. 854-1 du même code. Il a cependant souligné que les dispositions de l'article L. 811-3 doivent être combinées avec celles de l'article L. 801-1 aux termes desquelles la décision de recourir à des techniques de recueil de renseignement et le choix de ces techniques devront être proportionnés à la finalité poursuivie et aux motifs invoqués. Il en résulte que les atteintes au droit au respect de la vie privée doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi. La commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et le Conseil d'État sont chargés de s'assurer du respect de cette exigence de proportionnalité. 

 

Répondant à un grief des députés, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions de l'article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure, qui sont relatives à la délivrance d'autorisations de mesures de police administrative par le Premier ministre après consultation d'une autorité administrative indépendante, ne portent pas d'atteinte à la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution. 

 

Eu égard aux garanties qu'il prévoit, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure qui traite de « l'urgence absolue ». 

 

Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré les dispositions de l'article L. 821-6 du code de la sécurité intérieure qui traitent d'une autre hypothèse d'urgence, qualifiée d'« urgence opérationnelle ». Il a relevé qu'il s'agit de la seule procédure qui permet de déroger à la délivrance préalable d'une autorisation par le Premier ministre ou par l'un de ses collaborateurs directs habilités au secret de la défense nationale auxquels il a délégué cette attribution ainsi qu'à la délivrance d'un avis préalable de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. Le Conseil constitutionnel a également indiqué que la procédure ne prévoit pas non plus que le Premier ministre et le ministre concerné doivent être informés au préalable de la mise en œuvre d'une technique dans ce cadre. Il en a déduit que les dispositions de l'article L. 821-6 portent une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances. 

 

En ce qui concerne l'article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure, le Conseil constitutionnel a relevé que ses dispositions prévoient un examen systématique par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement siégeant en formation plénière d'une demande de mise en œuvre d'une technique de renseignement concernant un membre du Parlement, un magistrat, un avocat ou un journaliste ou leurs véhicules, bureaux ou domiciles, laquelle ne peut intervenir à raison de l'exercice du mandat ou de la profession. Par ailleurs, la procédure d'urgence prévue par l'article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure n'est pas applicable et il incombe à la commission, destinataire de l'ensemble des transcriptions de renseignement, de veiller, sous le contrôle juridictionnel du Conseil d'État, à la proportionnalité tant des atteintes portées au droit au respect de la vie privée que des atteintes portées aux garanties attachées à l'exercice de ces activités professionnelles ou mandats. Les dispositions de l'article L. 821-7 ont, par suite, été jugées conformes à la Constitution.

 

Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de la loi déférée qui fixent les durées de conservation en fonction des caractéristiques des renseignements collectés. 

 

Il a écarté le grief des députés dirigé contre la composition de la commission nationale des techniques de renseignement. La présence de membres du Parlement parmi les membres de cette commission n'est pas de nature à porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs dès lors qu'ils sont astreints au respect des secrets protégés aux articles 226-13 et 413-10 du code pénal. 

 

S'agissant de la mise en œuvre des techniques de recueil de renseignement, le Conseil constitutionnel a d'abord relevé les conditions de droit commun dans lesquelles elles sont mises en œuvre, sauf disposition spécifique. Elles sont autorisées par le Premier ministre, sur demande écrite et motivée des ministres désignés par la loi, après avis préalable de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. Ces techniques, qui ne peuvent être mises en œuvre que par des agents individuellement désignés et habilités, sont réalisées sous le contrôle de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et, le cas échéant, du Conseil d'État. 

 

En ce qui concerne les dispositions de l'article L. 851-1 du code de la sécurité intérieure, qui régissent la procédure de réquisition administrative de données techniques de connexion auprès des opérateurs, le Conseil constitutionnel les a jugées conformes à la Constitution en précisant que ces données ne peuvent porter ni sur le contenu des correspondances ni sur les informations consultées. Il a également jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 851-2 qui permettent, pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, le recueil en temps réel de ces données sur les réseaux des opérateurs. 

 

Les dispositions de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure permettent d'imposer aux opérateurs la mise en œuvre de traitements automatisés permettant de détecter, sur leurs réseaux, des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. Compte tenu des importantes précautions prises pour encadrer le recours à cette technique, que la décision rappelle, le Conseil constitutionnel a jugé l'article L. 851-3 conforme à la Constitution. 

 

Les dispositions des articles L. 851-4, L. 851-5 et L. 851-6 du code de la sécurité intérieure sont relatifs, respectivement, à la transmission en temps réel de données techniques permettant la géolocalisation, à l'utilisation de dispositifs techniques permettant la localisation en temps réel et au recueil de données techniques au moyen d'un appareil ou d'un dispositif technique mentionné au 1° de l'article 226-3 du code pénal. Compte tenu de l'encadrement institué par le législateur, que sa décision rappelle, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution.

 

Suivant le même raisonnement, il a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 852-1 du code de la sécurité intérieure qui régissent les interceptions administratives de correspondances émises par la voie des communications électroniques. 

 

S'agissant des techniques de sonorisation de certains lieux et véhicules et de la captation d'images et de données informatiques, le Conseil a également jugé qu'eu égard à l'encadrement prévu par la loi, les dispositions des articles L. 853-1, L. 853-2 et L. 853-3 du code de la sécurité intérieure sont conformes à la Constitution. 

 

Le Conseil constitutionnel a censuré l'article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure, relatif aux mesures de surveillance internationale, au motif qu'en ne définissant dans la loi ni les conditions d'exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés en application de cet article, ni celles du contrôle par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement de la légalité des autorisations délivrées en application de ce même article et de leurs conditions de mise en œuvre, le législateur n'a pas déterminé les règles concernant les garanties fondamentales accordées au citoyen pour l'exercice des libertés publiques. Le Conseil constitutionnel a, pour ce motif, déclaré contraires à la Constitution les dispositions du paragraphe I de l'article L. 854-1 et, par voie de conséquence, celles des paragraphes II et III du même article, qui en sont inséparables. 

 

Le Conseil constitutionnel a enfin jugé conformes à la Constitution l'ensemble des dispositions du code de justice administrative qui régissent le contentieux de la mise en œuvre des techniques de renseignement. 

 

Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, soulevé d'office une disposition de l'article L. 832-4 du code de la sécurité intérieure qui relève du domaine réservé des lois de finances. Il l'a, en conséquence, censurée.

 

Le Conseil constitutionnel a validé l’essentiel de la loi sur le renseignement, dont les très controversées « boîtes noires », ouvrant ainsi la voie à la promulgation de la loi au moment même où le Comité des droits de l'homme de l'ONU met en garde le même jour contre les « pouvoirs excessivement larges de surveillance (...) intrusifs, sur la base d'objectifs vastes et peu définis »…

Magnifique, non ?

 

Trois dispositions ont cependant été censurées, dont une qui devait permettre aux services de renseignement, en cas « d’urgence opérationnelle », de déroger à l’autorité du premier ministre.

Mais aussi de se passer de l’avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), mise en place par cette loi.

« Une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée et au secret des correspondances », selon le communiqué du Conseil constitutionnel.

 

L’institution a rejeté une autre disposition relative aux mesures de surveillance internationale, jugeant ses contours trop flous — le texte ne définissait « ni les conditions d’exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés (...), ni celles du contrôle par la CNCTR ». Le Conseil constitutionnel a par ailleurs censuré une troisième disposition, moins importante, relative au financement de la CNCTR, car elle relève, selon lui, de la loi de finances.

 

La loi sur le renseignement, fortement décriée, entend donner un cadre aux pratiques des services de renseignement, rendant légales certaines pratiques qui, jusqu’à présent, ne l’étaient pas.

On se souvient encore des vifs débats sur la protection de la vie privée dont le projet de loi a fait l’objet.

Dans le texte de leur recours, les députés demandaient au Conseil constitutionnel d’examiner quelques points problématiques à leurs yeux :

« Nous nous interrogeons notamment (…) sur la définition large et peu précise des missions pouvant donner lieu à enquêtes administratives ; sur les moyens techniques considérables de collectes massives de données ; ainsi que sur la proportionnalité, par rapport aux objectifs recherchés, de la mise en œuvre de ces techniques intrusives et attentatoires au respect de la vie privée, à l’ère où le numérique est présent à chaque instant de notre vie. »

Ils n’auront pas été déçus…

 

Au cœur de la polémique, les « boîtes noires », finalement validées par le Conseil constitutionnel. Ce dispositif prévoit de pouvoir contraindre les fournisseurs d’accès à Internet (FAI) à « détecter une menace terroriste sur la base d’un traitement automatisé » en surveillant tout le trafic. En pratique, les services de renseignement pourraient installer chez les FAI ces « boîtes noires » chargées d’examiner les métadonnées de toutes les communications : Origine ou destinataire d’un message, adresse IP d’un site visité, durée de la conversation ou de la connexion… Dans le but de détecter des activités « typiques » des terroristes.

Une forme de « pêche au chalut », un brassage très large des données des Gaulois à la recherche de quelques individus, vivement critiqué par de nombreuses organisations, parmi lesquelles la CNIL, le Conseil national du numérique et plus de 900 acteurs du numérique ayant signé l’appel « Ni pigeons, ni espions ». 

 

Les opposants à la loi ont fait part de leur déception après l’avis du Conseil constitutionnel alors qu'il persiste à protéger les professions tenues au secret professionnel ou au secret des sources.

Celui-ci « légalise la surveillance de masse et avalise un recul historique des droits fondamentaux », déplore dans un communiqué l’association de défense des libertés numériques la Quadrature du Net.

 

L’Élysée s’est quant à elle félicitée, dans un communiqué, de la validation du Conseil constitutionnel : Cette loi « donne aux services de renseignement des moyens modernes et adaptés à la menace à laquelle nous sommes confrontés, tout en respectant les droits individuels et la vie privée ». Quant aux articles censurés, « ils ne modifient en aucune façon l’équilibre de la loi », assure la présidence de la République.

Le premier ministre Manuel Valls a quant à lui salué sur Twitter un « progrès décisif ».

 

Ce que je note pour ma part, c’est la leçon de droit positif, donné par le « Cons-cons » distinguant nettement les pouvoirs de « police administrative » et ceux de « police judiciaire ».

Ce que beaucoup, dans l’opinion, ignore.

Il leur faudra réviser leurs ouvrages juridiques traitant de la question.

Car des « polices administratives », il y en a des quantités innombrables, avec des missions rattachées aux ministères qui ont la charge d’appliquer lois (pondues par le Législateur (dans son immense sagesse) et règlements (pondus en application de la loi par le pouvoir exécutif).

Alors que la « police judiciaire » relève exclusivement de la compétence du « juge … judiciaire » !

 

Ceci dit, on peut noter que les « Sages du Cons-cons » font là preuve d’une grande sagesse, d'une excellente connaissance des textes et d'une grande cohérence d'ensemble : Sans retirer aux nécessités, il circonscrit la portée de la loi quant aux effets privatifs de liberté, de penser, de dire, « d’expression », ou de vaquer ici où là, garantie par la constitution.

Il était temps, même si ça ne va pas plaire à tout le monde : Mais c’est comme ça et c’est tant mieux !

Sauf qu'au passage, le dispositif d'écoute d'étrangers, de l'espionnage pur, qui était déjà « hors la norme » pour être « alégal » sans être illégal, devait retrouver un cadre légal.
Eh bien patatras, c'est devenu (provisoirement) anticonstitutionnel par mégarde...
J'adore !